谈谈PPP模式和PPP项目的可持续发展

一、中国PPP发展动因

PPP官方翻译为政府和社会资本合作,但王守清教授一直认为,基于中国国情,翻译为政企合作更为合适。PPP是个好东西,地球人都知道,所以也都在采用。对于处于转型发展阶段的中国而言,推广应用PPP模式更具有别样意义。同济大学熊伟和诸大建(2016)提出了PPP3.0理论,PPP1.0阶段的主要目的是解决融资问题,PPP2.0阶段的主要目的是提升效率,PPP3.0阶段的主要目的是促进可持续发展。按此理论框架,那么中国目前显然仍处于一个PPP1.0和PPP2.0并存的阶段。换句话说,当下中国采用PPP模式的主要原因一方面是为了解决财政资金投入不足,通过引入社会资本加快基础设施建设和提升公共服务供给能力,进而促进经济发展;另外一方面是让专业的人做专业事,提高效率和质量。

中国经济发展的主要动力是三驾马车,即“投资、出口和消费”,但近几年,出口持续低迷,国内消费难以提振,只有投资依然是促进经济增长的有效途径。中国的投资主要是政府主导驱动型,虽然中国的财政收入增长率高居世界榜首,但仅仅依靠政府财政投入,仍然是远远不足的,加之近几年中国的投资效率一直处于下降态势,即同样的GDP产出,现在相比过去需要更多的投资。因此,随着国发(2014)43号文的出台,地方政府融资平台为政府融资的路径被封死。为了解决融资困境,PPP成为了一种替代路径。显然,财力不足的地方政府更有动力积极的推广应用PPP模式。但对于经济发达地区的地方政府而言,PPP模式的融资动力则并不强烈,他们对PPP的需求更多的是提高效率和促进可持续发展,如果政府还没自觉认识到这点,那么一般倾向于对PPP模式采取谨慎态度。

二、中国PPP发展现状

自2014年中央政府开始大规模推广PPP模式以来,经过三年的政策动员、知识普及和项目跟进,PPP在中国已成燎原之势。截至 2016 年 12 月末,财政部入库PPP项目已达 11,260 个,投资额13.5万亿元。短短几年,中国PPP发展之快,应用之多,世所罕见,前所未有。这固然反映了中国对PPP的高度重视和政府的执行力之高效,也是否该反思一下:我们的步子是否迈的太快?是否操之过急?此外,从入库PPP项目可以看出,我国PPP项目存在显著的空间分异,而且这种分异跟社会经济有着明显的负相关性,即经济发达地区PPP项目少,尤其是作为经济增长极的京津冀、长三角和珠三角等三大城市群,PPP项目较少;而经济相对落后的中西部地区,PPP项目相对较多,比如贵州的GDP排名仅为全国第21(2016年),但PPP项目高居全国第一。这说明中西部地区仍处于PPP1.0阶段,而沿海发达地区处于PPP2.0或前3.0阶段。

成就喜人,但问题同样突出。PPP模式大规模大范围多领域推广,也产生了诸多问题,比如滥用PPP,乱用PPP,错用PPP。简单的说,主要问题包括但不限于:1)过多,PPP不是万能的,并不是所有领域都适合采用PPP,PPP只适合基础设施和公共服务领域的项目,一些纯市场化的项目就不适合用PPP,一定要明白,PPP能让合适的项目变得更有效率,但不能让坏的项目变好;2)过急,以前工程领域“只有效果图一张,业主明天要打桩”的笑话在PPP领域并不少见,总想着一两个月就完成几十亿上百亿的项目,甚至有些地方政府明确要求所有PPP项目都要十五天内完成两评价一方案的编制;3)过糙,很多PPP项目前期论证粗糙,早早内定社会资本,拿个本子抄袭一下走过场,项目的可行性评价形同虚设,文本内容甚至连项目名称都没改过来;4)过分,“PPP是个框,什么都往里装”,但框也有边界,不能无限容纳,PPP的虚火导致了大量的伪PPP,BT项目、纯融资项目、市场化项目等,按个PPP的名义,负责任一点就请咨询机构花点心思设计包装一下,摇身一变就成了PPP项目。出现这些异化现象并不可怕,可怕的是这些乱象的背后隐约都有地方政府的影子。

三、基于政策合谋的理论分析

政企合谋(collusion)是聂辉华教授(2006)提出的一个理论分析框架,用以解释中国经济高速增长中的一些负面问题,比如矿难、污染等,提供了一个对 “高增长”和“多事故”并存的中国模式的理论解释。其模型结构见图1。模型有三个主体:中央政府、地方政府和企业,中央政府委托地方政府作为代理人,监督企业的生产活动并获取收益。企业通过生产获得利润,地方政府除了获得税收,地方官员还因为GDP和经济发展而获得政治晋升等好处。在信息不对称的前提下,中央政府对地方政府的监管存在不到位的可能,地方政府会利用中央政府的监督缺失,与企业形成共谋,纵容或默许企业选择坏的生产方式获取更大的利益,地方政府也获得更多的利益,比如税收和经济发展带来的升迁。但坏的生产方式带来诸多不好的社会效益和社会影响,这种成本最终由当地居民和中央政府来承担。

以政企合谋模型来分析中国PPP的怪现状,就能有一个很好的解释。中央政府出于发展经济、提高效率和质量、弥补资金缺口、促进体制机制改革等原因授权和鼓励地方政府采用PPP模式发展基础设施和公共服务,地方政府与社会资本合作融资、建设、运营、维护、管理PPP项目。在此过程中,企业出于利益最大化的内在需求,会采用一些非常规手段,比如固定回报、名股实债、暗箱操作、真BT假PPP等。地方政府明知这种做法违法违规,但由于企业行为可以加快项目落地、尽快完成投资行为、尽早实现固定资产投资目标,也会采取默许甚至鼓励的态度,加之中央政府缺乏强有力的全面监督,政企合作就变成了政企合谋!

那么中央政府对政企合谋是什么态度呢?一方面,中央政府的人手精力有限,对地方政府的监督不会及时到位;另外一方面,聂辉华教授(2015)也提出了一个分析框架。中央政府在经济发展与社会稳定(承担事故后果)之间有一个权衡。简单的说,就是政企合谋给中央政府的收益大于成本时,中央政府对合谋会默认,比如PPP模式和项目如果存在不规范,只要不是太严重,中央政府也不大会追究;政企合谋给中央政府的成本大于收益时,中央政府就会采取措施,比如某市轨道交通8号线项目社会影响太大,中央政府承受不住,就发文核查。总之,中央政府对政企合谋的干预会受到很多因素影响,比如地方经济发展水平(经济差的地方,出于发展经济目的,对政企合谋会宽松点),社会舆情(例如前两个财团做社会资本的轨道交通项目由于社会反响并不是很大,结果就不了了之),以及国内外环境的变化等。

四、一点反思

短期看,政企合谋会给地方政府带来一定的收益,但这种收益是以损害公共利益和长远利益为代价的。政企合谋会削弱企业的创新动力,扭曲政企关系,加剧官员腐败,恶化软预算约束,阻碍舆论监督,压抑社会组织发育,最终阻碍各项改革进程(聂辉华,2013)。在PPP领域,从长远看,为了PPP的健康发展和可持续发展,必须对政企合谋毫不留情,坚决采取措施予以防止和纠正。

对于中央政府而言,首先就是要加强对地方政府违规行为的监督,加大信息公开的力度,加强社会监督,把苗头扼杀在摇篮中,只有让地方政府和企业都看到合谋的结果是很严重的,才有威慑力。对于地方政府而言,之所以采取合谋行为,部分是因为对PPP模式缺乏正确的认知,也有部分是出于短期利益诉求,明知故犯。对此,一方面还要继续加大宣传培训的力度和针对性,另一方面,PPP的推广方式也需要反思,是否适合采用PPP模式一定要认真论证,物有所值评价不能停留在纸面上,否则运动式的大面积的推广运用是否违背了PPP发展的客观规律?!

作者:韦小泉

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