专家:国企混改的八大困境与方法

当前,国企混改的内生动能还不够强,还未完全摆脱改革“疲劳症”、“畏惧症”和“疑虑症”的影响,想改革、争改革、会改革的局面还有待形成。需要解放思想、凝聚共识、细化方案、降低成本、增强动力、稳步推进。

●当前,国有企业混合所有制改革还存在一些困难,存在着难混、难推、难改的具体问题,需要解放思想、凝聚共识、细化方案、降低成本、增强动力、稳步推进。

●国企混改的内生动能还不够强,还未完全摆脱改革“疲劳症”、“畏惧症”和“疑虑症”的影响,想改革、争改革、会改革的局面还有待形成。

●股权比例是企业家最关心的问题,也是混合所有制改革的一个核心问题。一些民营企业不愿意和国有企业合作,主要是因为股权比例的问题搞不清楚,不知道该占多少股,能占多少股。民企占的股多,会引起对国有资产流失的顾虑;占的股少,民企又不放心不乐意。

●混合所有制改革的目的是完善现代企业制度,优化企业经营机制,促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。为此,需要解放思想、凝聚共识,调动各方面的积极性,齐心协力,稳步推进改革。

党的十八届三中全会以来,国有企业按照中央精神和国有企业改革系列文件要求,积极推进混合所有制改革试点和探索。据不完全统计,近3年来,中央企业新增近千户实行混合所有制改革的子企业,截至2015年底,中央企业及所属子企业改制面超过90%,混合所有制企业户数占比达到67.7%,累计引入社会投资近2万亿元。

但从实际执行情况看,国有企业混合所有制改革还存在一些困难,存在着难混、难推、难改的具体问题,需要解放思想、凝聚共识、细化方案、降低成本、增强动力、稳步推进。

当前混合所有制改革面临的困难

改革措施的可操作性还不强,一些具体关键问题还不明确。

股权比例是企业家最关心的问题,也是混合所有制改革的一个核心问题。现有的改革方案规定了“一企一策”,但具体怎么落实还不明确。比如,什么样的情况民营企业可以控股,什么情况不能,控股比例是多少,或者在什么范围内。这些具体操作在文件中没有明确和规范,也没有一些具体的案例可以参考。结果导致当前关于这个问题的误解不断、误读不断,甚至有些媒体和学者借此将这个问题炒作为国进民退或者民进国退。事实上,国企和民企在控股问题上并不是完全对立,国企、民企并不是两个矛盾的主体,也非天然就是竞争对手,应是互有优势、取长补短、共同发展。

当前,一些民营企业不愿意和国有企业合作,主要是因为股权比例的问题搞不清楚,不知道该占多少股,能占多少股?民企占的股多,会引起对国有资产流失的顾虑;占的股少,民企又不放心不乐意。

事实上,发展混合所有制是国有企业改革的发展和延续,是一条既坚持公有制为主体、国有经济为主导,又引导非公有制经济健康发展的新路。不是重打鼓,另开张,也不是要把国有经济“混”没了。其根本目的仍是健全法人治理结构、完善现代企业制度,发挥国有经济的主导作用;激发经济主体的活力、增强企业竞争力和社会财富的创造力;推进国有资本与其他非公资本的深度融合、优势互补,实现不同所有制资本的共同发展。

一方面,股权比例固然很重要,但改制后企业的经营发展更重要。不是说一混就灵,一混就好。实施混合所有制的目的,就是完善现代企业制度,优化企业经营机制,促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。对企业而言,市场竞争不是所有制的竞争,而是生产效率的竞争;不是国进民退,或者民进国退,而是优进劣退。

另一方面,如果企业开展混合所有制改革后经营良好,企业有发展,自然各方都是受益者。如果各方都为自己的利益打小算盘,没有认真考虑企业发展,即使搞了混合所有制改革,企业也不会赢利,各方都会受损失。对这些重要问题的理解和说明,有关方面讲得少、国有企业讲得少、民营企业搞懂得少、舆论更是宣传得少。

国有企业改革的良好舆论氛围还未完全形成

中央关于国企改革的总体思路非常明确,但由于国企改革涉及面广,比较敏感,主管部门、中央媒体、研究机构等主流渠道和媒体少有解读文章和声音,改革的精神、共识、经验传播还不到位。因此,有利于国有企业改革的良好舆论氛围还未完全形成,改革精神、共识、信号传递不顺,怎么改的思想还不统一。

一是主流渠道发声少。国有企业、民营企业、学者、社会人士等各利益相关方对混合所有制改革的认识还不一致,共识还未形成。二是各种社会舆论杂音的干扰不断。有人倡导“一混就灵”,有人认为混改就是“国卖民买”,有人担心“混改会导致国有资产流失”,有人宣扬“混改存在根本制度缺陷”,等等。虽然这些社会舆论中也有善意的提醒,但不能否认,其中仍有许多并不恰当的偏见。

改革试点结论不明,缺乏可推广的模式和经验

国有企业改革“1+N”方案相继出台,但各方对文件的理解还不深入,一些国有企业还拿不出可操作的具体方案,落实难度较大。

比如,在“靓女先嫁还是后嫁”方面,还是争论不断。2014年,中国医药集团总公司和中国建筑材料集团就开始了混合所有制改革的试点工作。试点的情况怎么样,有哪些好的方面,有哪些不足,有哪些经验和成功案例值得宣传、复制和推广,这些都少见于公开报道。再比如,最近出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》中规定,中央企业选择10户所属的三级企业进行试点。目前,中央企业仅二级企业就有几万家,涉及行业众多、数量庞大,在三级企业中仅选择10户试点,试点面过小、代表性不强。

相关法律法规出台较慢,各部门统筹协调不够

一是合同法、物权法、公司法、企业国有资产法等法律法规的修订工作进展缓慢,改革无法可依的现象没有得到根本解决。以《企业国有资产法》为例,该法对规范和约束国企改革具有非常重要的意义,自2009年生效以来,各方就提出了很多的修订完善意见,但时至今日仍然没有见到修订法案的出台。

二是部分改革政策法规存在交叉重叠和“打架”现象。比如,《公司法》第65条规定,国有独资公司由政府委托国有资产监督管理机构履行出资人职责,不能由其他部门作为出资人。而《企业国有资产法》第11条规定“国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”,这与《公司法》有所冲突。再比如,《公司法》第72条规定“经股东同意转让的股权,在同等条件下,其他股东有优先购买权”,确认了现有股东的“优先购买权”。而《企业国有资产法》第54条规定“国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则”。这使得大家对股权转让方式无所适从。

三是国企改革涉及部门众多。即使一个部门法规动了,另一个部门法规没动,改革就会遇到“梗阻”。中央企业建立改革工作落实情况检查机制的比率只有39%,只有全要素、全环节、全链条都动起来,各部门形成规制合力,才能避免出现企业“求了爷爷但奶奶不同意”的尴尬局面。

制度性成本过高,企业改革成本过大

一是时间成本高。国有企业重组改制,程序复杂、审批繁琐,周期较长,时间成本高。对于那些急于通过与国企合作抓住市场机会的民企而言,常常是“等得花儿都谢了”。

二是交易成本高。国有企业改制重组过程中,需要调整企业股权结构或变更企业名称,涉及产权交易、土地房产、车辆设备等固定资产过户变更,需要交纳高额的所得税和土地出让金。企业内部资源整合、产权无偿划转也要支付巨额税费,这使得改革成本大幅增加,企业证券化难度加大,双方合作意愿下降。

三是准入门槛高。竞争性行业混合所有制改革推进相对比较容易,垄断型行业的改革相对较慢。非公企业想进入的电力、石油、铁路、民航、军工等领域,目前并没有真正放开准入限制。

四是退出成本。民营资本不仅存在进入难的问题,一旦和国有资本进行混合了以后,想退出也比较困难。政府在鼓励非公资本积极参与混合所有制改革方面出台了一些文件与支持措施,但非公资本如何合理、有序退出还有待研究。尤其是在混合所有制企业快速发展,企业资产实现较高增值的情况下,由于担忧被扣上国有资产流失的帽子,非公资本的退出显得更为困难。

五是历史包袱重。目前,国企办社会职能机构约1.66万个,从业人员约180万人,尚未实现社会化管理的离退休人员约1100万人。厂办大集体改革涉及在职职工约385万人,职工安置压力大,社保费用欠缴数额巨大,地方政府接收能力弱。

推进改革的动力不强,创业、创新精神不足

当前国企推动混改的内生动能还不够强,还未完全摆脱改革“疲劳症”、“畏惧症”和“疑虑症”的影响,想改革、争改革、会改革的局面还有待形成。

一是动力不足。由于缺乏对国企贷款风险的有效评估和成本定价机制,国企存在事实上的融资贷款和预算支出软约束,即使经营效益不佳,也可负债运行。这既不利于国企的稳健经营,也使其开展混改的动力不足。

二是目的复杂。当前有些企业推进混合所有制改革的动机较为复杂。有的欲借改革之名,大搞内部人控制、侵吞国有资产;有的打着改革旗号,卖资产、逃债务、甩包袱以逃避经营责任。

三是避重就轻。混合所有制改革进展很不平衡,很多母子型结构和集团化的国企选择碎片化、各自突围的产权改革方式,即集团公司层面混的较少,下属二级、三级、四级、五级企业实行各式各样的产权改革。中央企业二级、三级、四级和五级企业中混合所有制企业户数占比分别为10.83%、24.27%、31.85%和35.76%。

四是思路简单。改革缺乏创意,开展聪明改革、智慧改革的积极性不高。

企业文化差异影响混合所有制发展

一是价值理念不同。非国有资本利润意愿强烈,求快、求大,短期利益导向明显,有时会把正常审批当成是政府对企业的不当干预。而国有资本注重企业的长远发展、员工利益与公共利益间取得平衡,也注重程序和形式的合法性,有时会为了长期发展而牺牲短期利益。这极易引发关于企业发展和运作方式上的矛盾和冲突,导致在合作过程中经常出现分歧或者最终导致“分手”。

二是管理手段不同。国有资本对投资的管理主要是以监管、约束和内部制衡为主,非公有资本则采用监管、授权、激励混合的多种管理手段。国有资本和非国有资本管理方式的差异导致管理磨合问题较多。

三是运营模式不同。国有企业决策链条长,非国有企业决策和应变相对灵活。在混合所有制发展中,市场竞争要求的时效紧迫性、非国有企业要求的决策灵活性与国企决策流程效率等方面存在冲突。

市场化的用人和激励制度有待完善

以职业经理人为代表的市场化用人机制还未真正破茧而出,“人从哪里来、人往哪里去”的问题还未得到有效解决。从内部看,董事会对职业经理人的选聘权和授权都不充分,职业经理人的考核约束和长期激励机制也还不完善,与同一班子中组织任命的经理人薪酬差异不好把握。从外部看,职业经理人的市场供给渠道有限,原有组织任命的企业领导人转换为职业经理人的渠道还不明确。职业经理人制度外部环境营造及内部机制构建,都处于初始和探索阶段。在职工聘用层面,原有编制保障下的国企用工制度还没有得到有效调整,企业办社会的人员负担普遍存在。

凝聚共识、形成合力、稳步推进改革

混合所有制改革的目的是完善现代企业制度,优化企业经营机制,促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。为此,需要解放思想、凝聚共识,调动各方面的积极性,齐心协力,稳步推进改革。

解放思想,凝聚共识,破解难题

首先,着眼于推进各种所有制企业的共同发展。发展混合所有制既要推进股权多元化,进一步放宽民营资本投资准入,吸纳更多社会资本参与国有企业混合所有制改革;又要允许国有资本参与民营企业发展,鼓励国有企业互相参股,推动混合所有制全面发展。

其次,在经营层面平等对待各类企业,不应强调企业所有制属性,不要炒作国进民退、民进国退的争议,避免因监管歧视而阻碍民营资本的正常进入。

最后,建立改革创新容错机制。培育尊重创新、鼓励创新、激励创新、宽容失败的创新文化。对有关单位和个人依法依规推进改革过程中,未能完全实现预期目标,且未牟取私利的,可免除相关责任。

从实际出发,细化方案,稳步推进改革

要充分考虑到国有企业及行业本身存在巨大差别,以提高企业运营效率、激发企业活力为出发点,量身打造适合企业的混合所有制改革方案。

首先,“混不混”要看是否有利于企业的发展。有利于企业发展的就混,不利于企业发展的也可以不混。

其次,“和谁混”要看战略投资者的意愿和实力。要选择那些能为企业发展提供技术、资金、管理、市场、人才等关键资源的投资者;要选择那些具有品牌、资本运营优势,能加快企业发展,促进企业上市和提高市场价值的投资者;要选择那些投资合作意愿强烈,拥有共同愿景、共同承诺、文化契合度高的战略合作伙伴,尽可能缩短合作的异议期、摩擦期,真正做到资源整合、优势互补。

再者,“混什么”要围绕企业主业、立足自身产业优势和特点。加快产业结构、产品结构和企业结构的调整和升级,着力形成附加值高、辐射力强、有自主知识产权的产业新优势。

四是“怎么混”不宜搞股权比例设置一刀切。在确保国有股东对企业拥有影响力和否决权的前提下,统筹协商资本股权配比和产权实现方式。

高度关注国有资产流失问题

改革完善国有资产监管体系,进一步给企业松绑,赋予混合所有制企业更大的权限,实现国有资本“在流动中调整、在流动中增值”。吸取过去国有企业改革经验和教训,不能把混合所有制改革当成侵吞国有资产的盛宴。面对规模日益增长的各种类型、不同层面的“混合产权”监管需要,国有资产监管机构应结合国有资本布局优化调整,避免“越位”,防止“缺位”。优化国有资产布局,通过股权多元化和特殊制度安排,充分发挥国有资本的杠杆作用,推动国有资本向优先发展领域的集中。既要防止有形国有资产流失,也要防止无形国有资产流失;既要防止国有资产流失,又要防止借“国有资产流失”裹足不前、阻碍改革。

加快组建国有资本运营和国有资本投资公司

推动国资管理工作重点从管企业、管实物资产向管资本、管市值转变,完善以“管资本”为主的国有资本授权经营管理体制,建设国有资本运作平台,以出资人身份参与国有资本的管理,按照市场规律,进行股权投资,实现财务目标。构建代表国家履行出资人职责,服务国家战略目标的国有资本投资平台。推动涉及国家安全、国民经济命脉等重要行业、战略性产业和关键领域的国有企业发展壮大。

完善法律法规,大幅降低制度成本

加快有关法制建设进度,修订和完善关于国企改制重组、促进民间投资涉及的工商登记、财税管理、土地变更、国资监管、证券监管等方面的行政法规、部门规章和规范性文件,尤其要明确合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法的修订路线图和时间表。进一步完善国有股减持立法,规范国有股减持的方式、程序与要求。探索建立优先股和国家金股机制。按照“不因改制增加企业税收负担”的原则,完善国有企业改制重组税费等各项政策,避免对同一实际控制人所属的子企业重组征收高额税费,着力降低国有企业发展混合所有制的成本。

加快解决国有企业历史遗留问题

设立国企改革扶持资金池,统筹解决企业深化改革过程中的成本;探索新设资产运营公司,整合劣势企业和处置不良资产包,使企业改革后轻装上阵。保障职工对企业改制的知情权、参与权、表达权和监督权,确保混合所有制企业中的私人财产权益不受侵犯。

加快人才建设,探索职业经理人制度

推动劳动用工制度市场化改革,探索职业经理人制度,建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度。深化薪酬制度改革,积极探索发展年度奖励、任期激励和员工持股等激励约束长效机制。高管和骨干员工持股应该坚持激励相容、增量分享、长期导向的原则,持股不宜太大,比例不易过高,避免全员化、福利化的倾向。在股票价格、持有比例和期限、退出机制等方面进行合理设计,将个人利益同企业长远发展利益相结合。

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