国有企业改革之 分类推进国有企业改革

国有企业混改

社会主义市场经济体制作为中国的改革目标,社会主义作为其基本制度,决定了必须坚持公有制的主体地位,中国作为转型中的发展中大国,必须要做大做强做优一批国有企业,而要更好地发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,就必须大力发展民营经济与改革国有企业。因此,国有经济与民营经济不应是相互排斥的,而是可以共荣共进的,关键是确认它们在各自适宜发展的领域发挥作用。

国有企业分类是新时期深化国有企业改革的前提和基础,本轮分类推进国有企业改革既考虑了国有企业首先是企业的一般特征,又考虑了我国国有企业应当肩负的重大责任和特殊使命。对企业来说,分类推进改革可以解决功能不清晰,定位不明确,发展同质化等问题;对出资人来说,可以使考核更科学,监管更精准,改革更具有针对性;对于市场而言,分类改革也会有一个更明确的市场预期,有利于国有企业更好地与市场深度融合,加快国有企业走向市场,成为具有较强竞争力的独立市场主体。

在国有制的框架内探索国有企业走向市场的改革思路在逻辑上是值得商榷的,因为在国有制的框架内难以解决政企分开与所有权的可转让性这两大难题,这是承包制、股份制等都难以根除国有企业传统弊端的重要原因。因此,本轮国有企业改革从产品性质及行业特征两个维度来客观的制定功能导向的分类方法,针对不同类型的国有企业选择不同的改革模式,即提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式;垄断性国有企业宜选择国有国控模式;竞争性国有企业一部分宜进行产权多元化的股份制改造,一部分宜实行民营化。

同时,需要根据创新链的不同环节来界定国有企业存在的范围,构建实施创新驱动发展战略中的“国民共进”协调合作机制。在分类改革原则下,不断推进国有企业的混合所有制改革,在公共产品领域推进“长期导向”下的混合,在自然垄断领域推进“控制权导向”下的混合,在竞争性领域推进“流动性导向”下的混合。

国有企业分类改革要求转变国有资产管理体制。在公共产品领域,国资委对国有企业履行管企业与管资产并重的职能,以管企业为主;在自然垄断领域,国资委对国有企业履行管资产与管资本并重的职能,以管资本为主;在竞争性领域,国资委对国有企业履行管资本的职能。

在利益相关者合作的前提下,分类分层推进国有企业治理结构的创新。在公共产品领域,对国有国营的企业构建内部人决策与外部人监督有机结合的治理结构;在自然垄断领域,对国有国控的企业构建董事会共同治理,监事会共同监督,外部相机治理有机结合的治理结构;在竞争性领域,构建共同治理与相机治理相结合的治理结构。

在分类推进治理结构创新的基础上,分类构建国有企业经营者的激励机制。在公共产品领域,对国有企业领导人采用职务晋升与薪酬激励相结合,以职务晋升激励为主的机制;在自然垄断领域,对国有企业经营者中的中管(中组部任命)高管以职务晋升激励为主,薪酬激励为辅,对于地方政府或国资委任命的高管兼顾职务晋升与薪酬激励,对市场化选聘的职业经理人采用市场化的薪酬激励;在竞争性领域,对国有企业经营者主要采用市场化薪酬激励。

第一节 国有企业分类

一、国有企业分类的原因简析

国企改革首先要解决的问题就是国有企业功能定位,这是新时代新时期深化国有经济改革的逻辑出发点,是国企施策推进改革的基本前提,对推动完善国有企业法人治理结构,优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。

国有企业功能界定的目的可以从以下四个方面把握:

1、根据不同企业的功能定位和企业特点,有针对性地推进改革,规范公司治理。

2、明确不同功能定位企业的发展方向和目标,形成差异化发展路径。

3、根据不同功能定位推动结构调整,优化国资国企的结构和布局。

4、有针对性的加强国有资产监管,提高监管的针对性、有效性,提升监管部门的监管效率。

对国有企业进行功能界定和分类,有助于更好地深化国有企业改革,优化国有经济布局结构,以管资本为主加强国有资产监管。只有明确了国企功能定位,国有企业才能更好地因企制宜,选择恰当的股权结构安排,推行差异化的分类考核办法,执行不同的企业领导人员选任制度、高管薪酬制度和国有资本权益上缴制度,逐步建立和完善分类治理体制,采用多种形式和途径深化改革,发展混合所有制经济。

二、国有企业分类的依据

对国有企业进行功能界定和分类对深化我国国有企业改革意义重大。结合《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,可以得出,中央对于国有企业的分类,主要是基于以下两点考虑:

1、从国有资本不同属性、战略定位和发展目标的角度

商业类国企和公益类国企这两种不同属性的国有资本,其投资方向、战略定位和发展方向应该有所不同。商业类国有企业主要追求营利性经营目标和战略性、功能性等经济目标;公益类国有企业主要追求社会性服务性目标。

2、从不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要的角度

商业类国企和公益类国企在现实生产生活和未来发展中都有明确的要求,商业类国企主要是在充分竞争领域、关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,或处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的企业;公益类国有企业基本集中于民生行业,主要提供公共产品和服务。

三、国有企业类别

国有企业可以分为商业类和公益类两大类。其中商业类企业可以进一步划分为两类不同情况。

(一)商业类国有企业

商业类国有企业可以分为:

1、主业处于充分竞争行业和领域的企业,即竞争性国有企业。这类企业追求盈利性目标,经济效益优先,遵循优胜劣汰原则,其股权结构是多元化的,由市场竞争规律决定。具体监管完全按照《中华人民共和国公司法》规定。这类国有企业要以市场为导向,引入社会资本,积极发展混合所有制经济,促进企业体制机制创新,打造充满生机活力的市场竞争主体。重要骨干企业可以保持实体(集团)公司形式,具备条件的可以改组为国有资本投资公司,其他企业可以通过混合所有制改革或整体上市后由国有资本运营公司持股。

2、主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,或处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的企业。如输电、自来水、铁路运输、管道燃气、水利基础设施建设等。这类企业具有混合特征,其承担一种特定的国家功能,而该功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动为基础,其股权结构是国有控股的股权多元化,需要有具体行业方面的法律来监管。这类企业可以保持实体(集团)公司形式,也可以改组为国有资本投资公司,根据业务特点推出所出资企业混合所有制改革。对自然垄断行业实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。对特殊行业和竞争性业务实行业务板块有效分离,独立运作、独立核算。

(二)公益类国有企业

公益类国有企业是以社会效益为导向,以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业。这类保障性和公益性较强的企业,国家应该保持绝对的控制力,国有资本绝对控股,此类企业要按照市场规则提高公共服务效率的能力,必要的产品或服务价格可以由政府制定,在企业确保财务收支公开透明、运行有效的前提下,发生政策性亏损时政府给予补贴。这类企业主要采取实体(集团)公司形式,可根据业务特点推出所出资企业的混合所有制改革。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励符合相关资质条件的非国有企业参与经营。支持已引入非国有资本的企业规范经营,健康发展。

《关于深化国有企业改革的指导意见》同时提出,对地方国有企业的分类标准不做统一要求,要按照谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,报同级政府批准即可。各地区还可以结合实际,划分并动态调整本地区的国有企业功能类别。

第二节 不同类别的国企改革

一、商业类国有企业Ⅰ

对于商业类国有企业中处于充分竞争行业和领域的国有企业来说,《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确了这类企业推进混合所有制改革的目标方向以及操作方法。

1、目标:增强活力、放大功能、保值增值

增强国有经济活力,就是要在充分竞争领域,通过交叉持股、共同投资、整体上市等方式,将更多的国有企业发展成为混合所有制企业,进一步提高国有资产资本化,可以灵活地兼并、收购、出卖等,从具有良好的流动性(即“流动性导向”下的混合)。发展混合所有制经济有利于国有企业完善公司法人治理结构,使其运行更有效,内部管理运营时能够更好地与市场接轨,提高企业效率,增强企业活力。

放大国有资本功能,就是要通过全面深化国企改革,在保证国有资本控制力的前提下,尽可能投入较少的资本控制更多的资本,发挥资本的杠杆作用,提高国家对经济的掌控力。放大国有资本功能的重要方式是通过混合所有制改革,在竞争性国企中引入民间资本,用少量的国有资本与尽可能多的民营企业合作,而国有企业又处于相对控股的地位。

实现国有资本保值增值,就是要增强国企市场主体的地位,建立健全国有资本有进有退、合理流动机制,不断优化国有经济布局和结构调整,建立起国有资产监管、保值增值考核和责任追究的长效机制,防止国有资产流失。

2、导向:提高经济效益,创新商业模式

当前,竞争性国有企业效益提升还面临一些问题,国有企业机制、经营活力、管理者素质等需要进一步改善和提高。这就要求国有企业发展混合所有制经济,对于主业处于充分竞争行业和领域的国有企业,要以提高企业的经济效益为根本宗旨。

提高企业的经济效益,就必须创新企业管理体制,建立完善的经营管理体系,在国有企业中要进行公司化的改组,建立现代企业制度,将国有企业的所有权和经营权分开,有效解决以往国有企业运行中权利主体不明确的问题。推进企业技术创新,不断提高企业自主创新的能力,不断推出新的产品,保持自己的优势地位,使企业赢得市场先机。推进企业管理工作的规范化、科学化,不断采用适应市场需求的管理方式。推进企业发展方式创新,使企业经营方式由粗放型向集约型转变。

加强商业模式创新是适应经济转型发展的根本要求,是适应商业环境变化的根本需要,是提高企业核心竞争力的必然选择。当前,竞争性领域许多国有企业对商业模式创新缺乏必要的认同和认识,对其自身的商业模式也没有仔细的分析和清晰的认识,商业模式一直比较传统和保守。

国有企业要不断适应当前商业环境信息化、市场化和全球化的需求,再造企业流程、增加运营效率和降低运营成本,创造更多客户价值,增强企业的营利能力。必须从单纯的提供产品向提供综合问题一揽子解决方案转变,必须从单纯的追求企业自身的效益向利益相关者合作共赢转变。牢固树立为客户创造价值的理念,强化自主创新和信息技术的支撑作用,以客户需求为导向优化产业、产品结构,围绕价值创造完善企业内部运行体系,围绕价值实现积极创新企业盈利模式,增强企业核心竞争力。

3、手段:股权多元化

《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出,要充分运用整体上市等方式,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。总体来看,竞争性领域国有企业的市场化改革,一个重要途径是依托资本市场实行公众公司改革,推进股权多元化,使企业能够按照市场规则的要求运作发展。

竞争性领域国有企业推进股权多元化的方式主要有以下几种:

⑴引进战略投资者。战略投资者的范围包括:产品的供应商、销售商、合作方、风投机构、个人等,具体的引入方式有:

一是增资扩股。吸引外来股东的投资资金,扩大总股本。此办法可能使原股东持有的股份稀释,降低原股东的持股份额,但是如果原股东要继续保持控股地位,外来投资者的股权比例可以协商解决。

二是出让产权。原企业股东出让所持部分股权,并以约定的价格卖给战略投资者,实现股权多元化。战略投资者购买股权可以现金方式获得股东出让的股权;可以用自己拥有的其他企业股权来获得目标企业的股权,这种方式的灵活性较大;也可以用自己掌握的技术、设备资产评估作价来获得目标企业的股权。

⑵收购兼并。凭借较为雄厚的资金、较强的驾驭能力和组织管理能力,国有企业可以采取收购兼并其他国有企业或非国有企业模式实现股权多元化,从而掌握更多的生产要素,充分发挥市场配置资源的决定性作用,进行统筹兼顾,发挥各自优势,实行综合治理,整合各种资源,建立健全适应发展需要的新机制、新体制。

⑶上市。利用资本市场向社会公开募集股份是股权多元化的终极和最高形式。一个企业由单一股权的企业发展为有限责任公司,再发展为股份有限公司,并最终公开向社会募集资金而成为一个公众公司(上市公司),是一个完整的股权多元化和社会化的过程。

4、治理:以资本为纽带

坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。资本纽带关系是企业股东之间通过对企业的控股、参股等形式连结起来的股权关系,从而形成成员之间利益共享、风险共担的机制。促进混合所有制企业的健康发展,必须平等保护各类企业和投资者的合法权益,实现国有股东与民营股东的合作共赢。

股权平等意味着在基于股东资格而发生的公司与股东、股东与股东之间的法律关系中,所有股东均按其所持有股份的性质、内容和数额享受平等待遇。在一定意义上,股权平等意味着只认股不认人。

对于充分竞争领域的国有企业,应遵循市场经济微观主体商业化运行的普遍规律,通过建立健全公司治理结构,充分发挥董事会在治理机构中的核心作用。出资人机构依据委托代理的治理原则,选择国有资本的代理人依法进入公司的董事会和监事会,行使战略决策和日常监督职责。国有资本的代理人的选择遵循商业化的运作模式,逐步做到市场化、职业化和契约化。

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