过去谈新就业形态，社会讨论更多集中在平台吸纳了多少劳动者、提供了多少岗位。“十五五”规划纲要把对新就业形态的相关部署，系统嵌入就业、社保、消费、公共服务和社会治理等板块中，表明中央对这一领域的认识已经从“补充性就业渠道”上升为“影响发展方式和治理方式的重要变量”，越来越重视劳动过程是否规范、劳动规则是否公平、劳动者权益能否落到实处、公共服务和社会保障能否跟得上。从政策关注重点的变化可以看出，新就业形态已经成为牵动收入分配、劳动治理、消费预期、社会整合和城市运行的综合性议题。在“十五五”发展新阶段，思考新就业形态的发展方向，不能只把它理解为就业方式的细微变化，而要把它放到就业友好型发展方式、高质量充分就业、平台经济规范发展、中国式现代化的整体格局中把握。
把新就业形态放在发展全局中认识
新就业形态已经成为稳就业、扩就业的重要支撑。平台经济、数字经济和生活性服务业的持续发展，推动就业组织方式发生深刻变化，使大量劳动者可以通过平台接单、派单、评价和结算进入劳动市场。从吸纳容量看，这一领域已经不是边缘化、临时性的就业安排，而是连接服务消费、城市运行和劳动参与的重要渠道，是高质量充分就业格局中不能忽视的一部分。
中央在肯定新就业形态扩大就业容量的同时，高度重视新就业形态劳动治理问题。“十五五”规划纲要强调推动灵活就业、新就业形态健康发展。这一要求的核心要义，不是简单放任其扩张，而是要在持续推动发展的过程中，同步完善相关规则体系、强化规范引导。“健康发展”既包含对新产业新业态的鼓励支持，也涵盖对平台规则、劳动标准和责任边界的约束，体现了发展与规范并重、效率与公平兼顾的政策取向。
“十五五”规划纲要既明确了对“新就业形态”的部署，也对“新就业群体”作出了系统谋划。前者侧重就业组织方式、平台机制与产业形态的构建，后者则指向被这种组织方式所塑造、承担相应风险且创造现实价值的劳动者群体。“十五五”规划纲要对这两方面内容的统筹部署与协同关注，说明政策并不止步于对新就业形态的探讨，而是将劳动者的保障状况、制度接入程度和社会融入水平置于更为突出的位置。这反映了政策视角由“看岗位”转向“看人”，由“看增长”转向“看治理”。
从“十五五”规划纲要部署中把握治理重心
“推动灵活就业、新就业形态健康发展”的部署释放出一个清晰信号：在就业总量压力仍然存在、重点群体就业任务依然较重的背景下，新就业形态仍将持续发挥“就业蓄水池”作用，承担起扩大就业容量的重要职责。对高校毕业生、农民工和转岗劳动者而言，这一领域既是进入劳动市场的重要入口，也是劳动力市场保持弹性和韧性的关键支撑。因此，对待新就业形态，既不能简单否定，也不能停留于粗放式扩张，而要通过制度建设提升其吸纳就业的质量。
规范用工规则。“十五五”规划纲要提出健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度，推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工。这表明，“十五五”时期相关治理工作的重点，将进一步聚焦劳动标准与规则约束。近两年围绕休息权、劳动报酬、规则公示、权益协商等方面出台的一系列政策，实际上已为“十五五”规划纲要的制度设计作出了前期铺垫。未来一个重要发展趋势是平台企业不能仅被定位为技术撮合方和流量分配方，而应被视作对劳动全流程负有治理责任的组织主体。
健全社保体系。“十五五”规划纲要把提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率作为重要任务，并提出明晰用工方和平台企业缴费责任、建立健全职业伤害保障制度，这说明新就业群体的社会保障建设正从局部试点走向制度化推进。长期以来，新就业群体在社保方面面临的突出问题，并非缺乏相关制度安排，而是制度门槛高、责任边界不清、参保方式不适配、转移接续不顺畅。如今，政策层面开始从制度设计和实施机制两端同时发力，意味着这一群体正被逐步纳入更稳定、更完整的社会保障体系。
助力消费提振。“十五五”规划纲要在夯实居民消费基础部分提出鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险，这一点尤其值得关注。从表面看，这是一项提振消费的政策部署，实质上反映了国家对新就业群体社会保障问题的认识已经突破了传统社会政策的边界。参保不仅关系个人风险分担和基本保障，也关系收入预期是否稳定、消费能力是否可持续。将新就业群体保障问题放入扩大内需框架，充分说明这一群体在宏观经济运行中的重要性正在不断提升。
优化公共服务。“十五五”规划纲要中涉及住房、公积金、常住地公共服务等安排，同样对新就业群体具有直接现实意义。新就业群体流动性强、居住地与户籍地普遍分离、就业岗位转换频繁，往往最能感受到制度碎片化带来的现实阻碍。对他们而言，真正关键的不只是有无相关制度，而是能否在常住地便捷纳入保障体系、能否在跨区域流动中实现权益转移接续。推动这类保障制度落地衔接，是提升新就业群体城市融入度、增强其职业稳定性的重要基础。
强化党建引领。“十五五”规划纲要把新就业群体纳入党建引领、服务管理和关心关爱工作体系，说明这一群体的政策定位得到进一步拓展。如今，新就业群体已不只是劳动关系中的个体劳动者，更是城市运行中不可或缺、与社区治理密切关联、亟待加强联系服务的新兴社会力量。将其纳入基层治理体系，并非增加治理负担，而是通过组织覆盖、服务供给和利益表达渠道建设，提升治理覆盖面与制度响应能力，让快速变化的劳动形态能够在更稳定的社会秩序中有序运行。
看到制度推进中的现实难点
必须看到，新就业形态治理之所以复杂，一个重要原因在于传统制度建立在边界清晰的劳动关系与单位组织基础之上，而平台劳动则呈现出用工关系多元并存、工作时间碎片化、收入波动明显等特点。标准劳动关系、合作关系、承揽关系、外包用工等形态相互交织，使得责任认定、规则适用和保障接入都面临新的挑战。正因如此，“十五五”时期相关制度建设不能简单照搬传统就业治理逻辑，而要在坚守基本方向的前提下，进一步增强制度的针对性与适配性。
平台治理中的突出问题，往往不只是劳动者个体议价能力弱，更在于劳动规则的形成机制长期存在信息不对称和权利不对等的短板。平台的派单规则、抽成比例、评价机制、奖惩方式、算法逻辑等，都直接影响劳动者的劳动强度、收入稳定性和职业安全感。若这些规则缺乏足够的透明性和多元协商机制，即便劳动者拥有形式上的接单自由，也可能在实际劳动过程中面临较强的约束。“十五五”时期推动平台企业公平制定劳动规则，核心是要把过去隐性的、技术化的控制问题，转化为可以被讨论、被约束、被监督的治理问题，让平台劳动规则更具公平性和可操作性。
近年来，职业伤害保障试点取得积极进展，参保规模不断扩大，制度探索的方向是正确的。但也应看到，职业伤害保障只是新就业群体社会保障体系中的一个突破口，并不意味着其他问题已经解决。养老、医疗、失业等制度如何更好适应灵活就业特征，参保责任如何分担，跨地区流动中的关系转移如何更顺畅，仍是“十五五”时期需要持续攻坚的难点。只有把单项突破转化为系统建设，制度红利才能真正稳定释放。
讨论新就业群体，不能将其看作一个内部同质的整体。全职骑手与兼职骑手、平台直聘劳动者与加盟商用工人员、网约车司机与网络货运司机，在劳动时间、收入来源、风险暴露和保障需求上都存在差异。政策设计既要坚持底线公平，也要避免“一刀切”。对不同业态、不同用工模式、不同风险等级的群体，应探索更加分层分类的制度安排，提高治理的精准性。
此外，新就业形态的发展受城市规模、产业结构、平台布局和公共服务能力的影响。超大城市和中心城市平台经济活跃、需求密集、就业机会多，但生活成本高、竞争激烈；中西部地区和县域市场新就业形态发展势头良好，却面临岗位层级不高、服务支持不足、保障覆盖不充分等问题。这就要求地方在落实国家统一部署时，既要坚守制度方向，也要根据本地就业结构和治理能力，形成更有针对性的实施路径。
以系统思维推动治理落地
推动新就业形态治理，不能简单收缩限制，也不能把问题都推给企业和劳动者自行消化，而要通过稳定预期、明确规则、优化环境，让平台企业在合规框架下持续创新，让劳动者能够在更公平、更可预期的制度环境中就业增收。只有把就业容量、产业活力和制度约束统筹起来，才能避免一边强调保护、一边削弱岗位供给的政策落差。
完善劳动规则治理，一个关键方向是建立常态化的协商协调机制。平台规则的制定、调整和执行，不应只是企业单方面的技术决策，而应当为劳动者代表、工会组织和相关部门留出充分参与空间。协商机制的意义，不仅在于化解争议，更在于让规则形成过程更公开、更透明、更公正，让劳动者的合理诉求能够通过制度化渠道进入治理过程，减少矛盾积累。
社会保障建设的着力点，应当从单项试点走向制度协同，从身份区分走向功能适配。要在持续推进职业伤害保障扩围的同时，围绕医疗、养老、工时休息、收入分配等环节，构建衔接更加顺畅的制度体系。尤其是在常住地参保、跨地区转移接续、灵活缴费和便利经办方面，应进一步降低制度门槛，增强可及性。对新就业群体来说，制度办理是否便利、权益能否稳定兑现，往往更直接影响其实际获得感。
新就业群体的现实需求，不仅体现在权益保障，也体现在休息场所、住房支持、子女教育、技能提升、法律援助、心理疏导和社会融入等多个层面。当下，各地推动新就业群体服务阵地建设、工会驿站建设、暖“新”服务和常住地公共服务接入等工作，成效初显。接下来，需要推动服务从“点状服务”向“体系化供给”转变，把分散项目整合为稳定可持续的服务网络，让制度善意转化为劳动者可感可知的政策温度。
新就业形态治理是一项系统工程，需要人社、工会、交通运输、市场监管、网信、医保、住建、民政等多方协同发力，同时需要中央与地方、政府与平台、制度建设与数字治理高效联动。尤其是在平台数据对接、风险监测、纠纷处置和事故预防方面，应当发挥数字治理优势，提高问题发现、预警和响应能力。
归根到底，“十五五”时期关于新就业形态和新就业群体的政策主线已清晰明确，即充分肯定其扩大就业、服务民生、促进发展的积极作用，同时通过强化规则治理、完善权益保障、推进制度接入和社会整合，不断提高这一领域的发展质量和治理效能。未来，应把新就业形态和新就业群体作为现代劳动体系、社会保障体系和基层治理体系中的重要组成部分来统筹谋划。衡量“十五五”时期新就业形态治理成效，不能只看平台交易规模和订单数量，更要看劳动者权益保障是否更有力、参保扩面是否更扎实、规则运行是否更公平、城市融入是否更顺畅、职业发展是否更可持续。只有真正把劳动者放在制度设计和政策实施的中心位置，推动发展成果更多体现在劳动者的获得感、安全感和尊严感上，新就业形态才能成为高质量发展中的积极力量，新就业群体也才能在现代化进程中实现更稳定、更体面的发展。（首都经济贸易大学劳动经济学院副教授、中国新就业形态研究中心主任 张成刚）
[编辑：李丹青 张小简]
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