以碳中和目标促进资源型城市转型

城市作为国家经济社会发展的重要一极,其碳排放量的多寡关系到区域乃至全国生态文明建设的成败,其中尤以资源型城市的低碳转型最为迫切。这不仅是资源型城市自身需要思考的发展难题,更是新时代实现城市治理体系和治理能力现代化目标、实现高质量发展的重要面向。

“珍爱地球、人与自然和谐共生”已被确立为第52个世界地球日的活动主题,并将在“十四五”期间一直沿用。加快形成绿色发展方式和生活方式,建设生态文明和美丽地球不仅是贯彻落实习近平生态文明思想的内在要求,而且是适应全球绿色低碳转型大方向的实践所需。

2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上指出,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和(以下简称“30·60目标”)。“30·60目标”的提出体现了中国负责任发展中大国的全球气候治理责任与担当。目前,我国仍处于工业化发展阶段,预计到2035年才能实现全面工业化。而城市作为国家经济社会发展的重要一极,其碳排放量的多寡关系到区域乃至全国生态文明建设的成败,其中尤以资源型城市的低碳转型最为迫切。这不仅是资源型城市自身需要思考的发展难题,更是新时代实现城市治理体系和治理能力现代化目标、实现高质量发展的重要面向。我们必须认识到,推动资源型城市的低碳转型,必然面临一系列的结构性难题,涉及生态、人文、经济、社会等多个方面,因此亟待完善顶层设计,并在实践中依据各自禀赋条件,因地制宜,进行差异化的战略调适。

方向指引:科学制定整体规划

作为世界最大的发展中国家和全球第一大碳排放国,排放总量大与减排时间紧是横亘在碳达峰、碳中和“30·60目标”面前的两大难题,要在40年内实现碳中和,任务十分艰巨,这一困难在资源型城市低碳转型面前尤甚。因此,必须尽快制定“碳达峰、碳中和”整体规划,统筹推进绿色产业升级、能源结构优化、生态碳汇增加等措施,以科学规划和稳步落实助推资源型城市的低碳转型。

一方面,以渐进式策略推动低碳转型。低碳转型离不开整体规划,资源型城市对于单一产业结构的依赖是制约城市低碳转型的主要阻碍。简单化的“一刀切”“休克疗法”等改革模式并不适用,一旦改革过激,容易使城市陷入“一转就死”“一转就废”的发展困境。在寻求可持续发展和低碳转型路径的过程中,政府部门宜进行阶段性的目标分解,通过达峰期、平台期、下降期及中和期的科学设定,明确资源型城市低碳转型的减排目标、实施路径与行动方案。另一方面,加强对企业低碳转型的规划编制。企业是实现碳达峰、碳中和“30·60目标”的重要行动主体,尤其在资源型城市中,企业的低碳转型长期规划更加不可或缺。在实现高质量和绿色发展愿景的指引下,应当为企业生产工艺改造、产品绿色转型、低碳或零碳生产做好保障工作,协助企业编制符合国家低碳转型政策愿景的整体规划,进而形成碳中和愿景下新的市场竞争力。

内在要求:尽快优化产业结构

现阶段,我国资源型城市普遍存在“一业独大”或者“一矿独大”的发展格局,这种畸形的产业结构不仅对其他产业发展形成了强大的“挤出效应”,也制约了城市的可持续发展,严重影响到碳达峰、碳中和“30·60目标”的达成。一旦资源开采殆尽,“矿竭城衰”的现象则无可避免。因此,资源型城市的低碳转型之路还必须从调整产业结构、推进既有产业的升级、发展新兴绿色低碳产业入手。

第一,做好传统矿产行业与低碳新产业的对接。资源开采的破坏性方式使得植被破坏、水土流失、水资源污染、耕地减少等情况时有发生,严重破坏了生态环境。落后的生产方式和能源结构不仅产生了大量温室气体,也对节能减排工作提出了挑战。这就要求资源型城市有序减少矿产资源开采,大力促进低碳经济发展,因地制宜地对矿山矿洞进行绿色回填,扩大国土绿化空间,不断强化生态汇碳能力。第二,在推进其他产业发展的同时,注重引导传统工业向新型智能制造产业转型,加强产业结构与能源结构的优化升级,控制煤炭消费总量,提高资源利用率,降低废弃物产出,减少温室气体的排放,逐步实现零碳产业的转型升级目标。第三,资源型城市还可充分利用老旧矿区遗址发展旅游经济,发展“工业历史+产业成长+艺术园区”的特色旅游。通过锻造专业化旅游从业人员团队,注重发挥“互联网+”优势等,提升旅游产业专业化精细化水平,进一步推动零碳消费,促进资源型城市的低碳转型。

科技赋能:大力发展低碳技术

经历三次工业革命,在第四次工业革命中,技术作为推动经济社会发展的重要力量已被社会事实所证明。同样,实现碳达峰、碳中和“30·60目标”,推动资源型城市低碳转型仍旧离不开低碳技术的开发与应用。

一方面,有序推进企业低碳技术升级。在“十四五”时期,资源型城市应进一步侧重节能减排技术的研发,而碳捕捉与碳封存技术作为对二氧化碳进行“净零”的关键技术,符合了资源型城市低碳发展转型的未来需要,是实现“30·60目标”的关键一招。推进矿产企业落实碳减排、碳中和工作,大力推动“人工二氧化碳气田”的建设,充分利用其地上地下既有空间,将开采工作所产生的二氧化碳进行封存和埋藏。另一方面,利用生态技术发展“零碳经济”,促进减污降碳的治理。推动资源型城市低碳转型是落实“五位一体”总体布局的关键之举。企业的低碳经济发展过程应与生态技术运用相结合,通过对新工艺的利用,力争实现经济效益与生态效益双丰收,从而建立低碳循环的能源、技术、产业。运用新兴技术减少资源开采产生的废弃物,提高废弃物二次利用率,有序推进碳减排目标的实现。同时,在资源型城市的长期规划中,还应利用电气化、清洁能源替代以及碳汇集等技术的发展,确保按时按质于2030年进入碳排放量由增至减的“发展拐点”。

物质基础:积极开拓融资渠道

技术创新离不开资金支持,作为一项系统性和复杂性的城市低碳转型工程,更是依赖于一定的物质基础。然而,随着新公共管理运动的兴起,人们逐渐认识到,仅仅依靠财政资金的投入无法满足城市低碳转型的巨量资金需求,必须寻求多元主体的治理合力。同时,在低碳转型过程中,如碳捕捉与碳封存、新能源、智能汽车等新兴技术的培育发展都需要大量的资金投入。因此为实现资源型城市的经济转型升级,迫切要求形成多元化的投融资体系。

第一,优化营商环境。资源型城市低碳转型的重要出路在于改变现有的产业结构,高新技术产业和外部企业的进入对于丰富现有投融资渠道而言至关重要。因此,政府部门应持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,加大市场主体尤其是低碳产业主体保护,借助碳交易市场的力量为优化产业结构注入新的动力,加快资源型城市产业转型升级。第二,加强产业引导。在改变融资渠道,加强外部融资引入的过程中,还要注重民间资本引导,从而降低转型期存在的资金风险,通过科学谋划将社会资本引入能源、社会、经济等领域,重点支持零碳、清洁、可再生能源储能、发电、负排放等技术的发展。第三,丰富合作模式。资源型城市发展第三产业、推进高新技术产业是低碳转型的不二之选,这就要求资源型城市政府不断丰富政府和社会的资本合作模式,通过PPP、BOT、TOT等模式,将城市低碳转型计划与社会资本的管理效率以及技术的创新能力结合,为实现碳中和目标提供基本的物质保障。

外部环境:建立健全法律法规

如何加强生态文明法治化建设,是资源型城市发展低碳经济、促进城市绿色转型必须回答的重要命题。这不仅是扭转现阶段一些不利局面的现实所迫,也是在推进民间资本进入资源型城市低碳转型,进一步强化风险规避和责任划分的实践所需。相比于沿海发达城市,资源型城市在法治建设尤其是生态法治建设程度上仍有很大的提高空间。

一方面,寻求法律治理合力。城市低碳转型面临的系统性挑战仅仅依靠单一的法律法规是无法解决的,有关低碳减排、生态保护等法律法规的确定,可以为规范低碳行业、碳交易市场提供法律依据,也可以为推进绿色低碳经济提供良好的法律环境。尤其加快制定实施《气候保护法》《绿色能源转型法》《可再生能源法》等,完善生态环境保护法律法规体系,可以为指导资源型城市低碳转型提供良好法治环境。另一方面,构建技术标准、管理标准为主要内容的地方性法规体系。资源型城市低碳转型任务尤为迫切,因此必须明确碳汇集技术的产业标准,对二氧化碳排放量作出明确规范。在火电、冶金、石化、交通、建筑等高碳产业,尽快形成行业碳排放量标准,通过界定行业标准倒逼企业技术进步。同时严格市场准入原则,限制乃至禁止无法满足“碳中和承诺新标准”(即PAS2060标准)的企业进入市场,以高质量的市场管理标准促使企业履行节能减排的社会责任。

降低碳排放总量,发展低碳经济,是碳达峰、碳中和“30·60目标”下资源型城市面向高质量发展的必然选择。对资源型城市而言,科学制定整体规划尽快优化产业结构、大力发展低碳技术、积极开拓融资渠道、建立健全法律法规是尽快实现低碳转型的一套“组合拳”。如何兼顾经济发展与低碳转型,考验着政策制定者和城市管理者的智慧。我们必须认识到,生态环境保护是功在当代、利在千秋的伟大事业,加速推动资源型城市的低碳转型是中国共产党人科学执政中生态向度的重要表征。

【本文系国家社科基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”(19BZZ085)阶段性成果】

(作者单位:华东政法大学政治学与公共管理学院)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李含笑

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