解读丨“十四五”养老体系的规划与展望

近日，新华社受权发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划纲要”）。它主要阐明了国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。

对于养老服务，《十四五规划纲要》设专节进行了安排，是指导未来五年内国家养老服务体系建设的纲领性要求，让我们一起来看看有哪些具体内容。

（注：本文斜体字内容为《十四五规划纲要》原文。

所处章节

在第45章“实施积极应对人口老龄化国家战略”，有这样的一句总括性表述：制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点，完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。

该章分为如下三节：

第一节推动实现适度生育水平

第二节健全婴幼儿发展政策

第三节完善养老服务体系

由上可见，养老服务体系是我国人口战略中的重要一环。让老年人老有所养、老有所乐、安然度过晚年，是响应国家人口长期均衡发展规划的重要目标。

原文解读

《十四五规划纲要》发布后，本团队综合了各方面信息，结合实务经验进行梳理，对文件原文中“完善养老服务体系”部分，作如下解读：

总体要求

推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

解读：

1.区别“养老事业”与“养老产业”，两业要协同发展。养老事业是社会性事业，由政府提供基础性保障。养老产业是市场的事，按照市场经济发展规律发展，由市场发挥主导性作用。政府在制定法规政策时会各有侧重。养老事业与养老产业不能割裂发展，会形成交叉。养老事业在某些方面要借助养老产业的发展成果。养老产业也可以为养老事业的发展服务。两方面要相互补充，协同发展。

2.普惠型养老服务是未来发展的重点。我国老年人口基数大，其中的大多数退休工资不高，发展普惠型养老服务是解决老年人养老需求的客观需要，也是将来养老产业的主要市场所在。

3.家庭养老功能是未来老年人养老的重要支撑。《十四五规划纲要》指出要支持家庭承担养老功能，在接下来的政策上会在子女休假、社区服务等方面有所体现。作为养老产业的市场主体可以在如何为家庭养老功能的实现上做文章，为子女提供父母养老的支持性产品、服务。

4.养老服务体系的内涵发生了变化。在十二五、十三五时期，国家提出的养老服务体系是“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。《十四五规划纲要》对此进行了完善，提出了“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

对比来看，这一变化还是非常巨大的。可以看出两个方面的新变化。一是，提出居家社区机构相协调，对居家、社区、机构的作用不再着眼于其地位，而且着眼于作用的协调性。这是从量的要求到质的要求的转变。二是，提出了医养康养相结合。十来年养老服务发展的实践表明，养老服务市场选择了医康养相结合。无论是居家社区养老服务，还是养老机构的服务，都需要医养康养相结合。有医疗需求的，要医养结合起来；健康活力长者，要康养结合起来。

居家养老、适老化改造、社区养老

完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障，积极发展农村互助幸福院等互助性养老。

解读：

1.十三五期间，社区居家养老网络基本建立，需要进一步完善。目前各地社区居家养老服务形式化依然存在，老年人的服务需求与供给仍存在不匹配的情形。对社区居家养老服务仍需进一步完善。

2.近年来政府在推进公共设施适老化改造做了大量工作，主要是老旧小区加装电梯、符合条件老年人室内适老化改造。接下来需要进行适老化改造的项目还有很多。从事适老化改造的企业可以以适当的方式介入。

3.“社区嵌入式养老”目前被证明也是一种比较符合老年人客观需求的模式，而且可以实现以点带面，辐射到社区的居家养老服务。

公办养老、公建民营、护理型养老、医养结合

深化公办养老机构改革，提升服务能力和水平，完善公建民营管理机制，支持培训疗养资源转型发展养老，加强对护理型民办养老机构的政策扶持，开展普惠养老城企联动专项行动。加强老年健康服务，深入推进医养康养结合。

解读：

1.养老机构公建民营是在实践中不断探索完善的公办养老机构运营机制，取得了较好的社会效益。对公建民营的管理，既存在疏于监管，也存在管得过死两种极端情形。

2.失智失能老年人对护理服务的需求是刚需。未来国家政策的导向是鼓励护理型民办养老机构的发展。所以养老服务机构在立项时，应考虑国家的政策，按照国家的政策要求进行项目设计、可行性研究。

护理人才培养、提升护理床位占比、失能失智老人、困难老人、综合监管

加大养老护理型人才培养力度，扩大养老机构护理型床位供给，养老机构护理型床位占比提高到55%，更好满足高龄失能失智老年人护理服务需求。逐步提升老年人福利水平，完善经济困难高龄失能老年人补贴制度和特殊困难失能留守老年人探访关爱制度。健全养老服务综合监管制度。

解读：

1.《十四五规划纲要》以55%的明确数额要求提升机构护理床位占比，意味着能够提供满足更多老年人护理需求的养老机构未来几年还会有继续扩张的前景。

2.2020年12月21日，国务院办公厅发布《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（国办发〔2020〕48号），要求建立养老服务综合监管制度。这是在国务院“放管服”改革背景下对养老服务监管的新举措。养老服务企业应当依法依规经营。

强化老年人保障、发展银发经济

构建养老、孝老、敬老的社会环境，强化老年人权益保障。综合考虑人均预期寿命提高、人口老龄化趋势加快、受教育年限增加、劳动力结构变化等因素，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态。

解读：

经过近几年的发展，养老服务、老年用品、老年旅游、老年保健品等行业日益枝繁叶茂，但我国老年人所享受的生活与先进国家还有明显差距。为实现老年人的幸福感，实现国家对养老行业的期待，全国养老人对老年人的爱心和奉献，奇思妙想和推陈出新才是点亮这一美好明天的关键。

专栏：“一老一小”服务项目

专栏是规划纲要文件中用于列举具体发展目标的一种形式。在“完善养老服务体系”一节中，特设了专栏“‘一老一小’服务项目”，涉及养老的有如下三项：

特殊困难家庭适老化改造

支持200万户特殊困难高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造，配备辅助器具和防走失装置等措施。

社区居家养老服务网络建设

支持500个区县建设连锁化运营、标准化管理的示范性社区居家养老服务网络，提供失能护理、日间照料以及助餐助浴助洁助医助行等服务。

养老机构服务提升

支持300个左右培训疗养机构转型为普惠性养老机构、1000个左右公办养老机构增加护理型床位、支持城市依托基层医疗卫生资源建设医养结合措施。

解读：

这是国家层面为支持养老服务体系建设设定的目标，会有相应的配套资金支持。有这些资源的个人或单位可以积极争取。