2021政府工作报告：两句话四十字，点出国企改革核心

2021年3月5日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第四次会议上做政府工作报告。本次政府工作报告继续延续了去年言简意赅的风格，关于国企改革的部分仅有两句话。

第一句：深入实施国企改革三年行动，做强做优做大国有资本和国有企业。

第二句：深化国有企业混合所有制改革。

去年政府工作报告出台时，笔者针对历年政府工作报告中国企改革的相关内容做过一个纵向对比。自2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》，即22号文出台以来，政府工作报告中对国企改革的描述基本都在200字以上，2015年204字，2016年293字，2017年233字，2018年和2019年均为188字。2020年缩减至90字。而今年，只有区区40字。

应该说，经过多年改革探索，国资改革的路径与目标已经规划得非常清晰了。第一，落实三年行动方案。第二，深化混合所有制改革。

一、三年行动怎么干？

2020年9月29日，国资委召开视频会议，对中央企业改革三年行动工作进行动员部署。国资委党委书记、主任郝鹏强调，要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议要求，切实把国企改革三年行动抓到位见实效，在形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制、推动国有经济布局优化和结构调整、提高国有企业活力和效率等方面取得明显成效，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

从三年行动方案出台至今，各省市陆续印发了自己的国企改革三年行动实施方案。根据公开资料显示，最早出台自身国企改革三年行动实施方案的是甘肃省，其次为广西、浙江与江西。其余省份的三年行动方案大多集中在2021年第一季度出台。

西姆国有经济研究院根据公开资料，整理了部分省市三年行动方案中的重点内容，其中大多数都根据自身实际情况，针对性的制定了差别化的改革重点。比如江西省提出加大科技研发投入的具体路径，要通过100家左右的创新平台，梯次培养100家左右国有科技型企业，正是符合新一轮国企改革对于科技创新的要求。再比如安徽省提出在完善跟投机制前提下，探索允许采用估值报告和事后备案制度，事前约定股权退出，更有利于中长期激励机制的推广与落地。山东省则是有条不紊地推进三年行动方案，所有省属企业及地级市均已完成自身方案的制定工作。而内蒙古自治区将三年行动实施方案落实情况作为对各级政府和国有企业考核的重要内容。

省份出台时间特色内容及目标甘肃 2020.1 细化了110项重点改革任务，明确了三年全省国有企业发展的“路线图”。 广西 2020.11 到2022年，自治区力争实现新增5户左右的国企上市，鼓励国有控股的上市公司引进持股5%以上的战略投资者作为积极股东来参与公司的治理。 浙江 2020.11 要推动高质量的企业管理运营，深化混合所有制改革，健全国有企业公司治理体系，实行严格的长效监管机制，在构建新发展格局中发挥浙江国资国企更大作用。 江西 2020.12 针对本省国有经济规模总量偏小、布局结构不优、创新能力不足、引领带动作用不强等问题，计划进一步加大研发投入，汇聚创新要素，推进成果转化，引导督促国有企业提升创新研发能力。 山西 2021.01 推动国资企业改革向纵深推进，激活用好存量上市公司，大力培育新增上市公司，全力提升省属企业资产证券化率，努力打造２-３个像山西汾酒一样的企业。 安徽 2021.01 大力推动国有企业改制上市。到2022年，推动5户企业改制上市，省属企业控股上市公司达到25户左右。鼓励国有创投企业或基金建立符合规定的市场化运作机制，在完善跟投机制前提下，探索允许采用估值报告和事后备案制度，事前约定股权退出。 山东 2021.01 制定工作台账，把三年行动实施方案细化分解为106项任务。省属企业及16市已全部完成方案制定工作。到2022年实现混改户数、资产双提升，资产证券化率达到70%。 河南 2021.01 以孵化新产业、研发新技术为重点优化国有资本投向，纵深稳妥、分类有序推进混合所有制改革，加快完善现代企业制度和国有资产监管体制。 湖北 2021.01 要坚持解放思想、实事求是，一企一策，积极稳妥推进分类管理、考核，健全市场化经营机制。要加大国有资产监管体制改革力度，探索推进从管企业向以管资本为主转变。 内蒙古 2021.01 建立清单式工作台账，建立检查监督机制，建立实时在线的三年行动实施方案督促督办系统。同时，三年行动实施方案落实情况将作为对各级政府和国有企业考核的重要内容。 天津 2021.01 到2022年，全市国有企业董事会应建尽建、配齐建强、外部董事原则上占多数；75%以上国有资本集中到城市基础设施、公共服务、现代服务业和战略性新兴产业等重要行业和关键领域。 上海 2021.01 到2022年，上海国资系统将新增10家左右企业在科创板上市；国有股东持股比例较高的国有控股上市公司，引入战略投资者作为重要积极股东参与公司治理，实施“二次混改”。 黑龙江 2021.02 利用三年左右时间，着力解决资产不优、活力不足、历史遗留问题多等问题，补短板、强弱项，2021年，黑龙江将完成国企改革三年任务总量的70%。 云南 2021.03 聘请国际一流会计师事务所对省属企业每年开展一次全面审计，开展省属企业负责人交流和经理层人员市场化选聘，推动省属企业集团整体上市。 北京 2021.03 开展对标世界一流企业管理提升行动。加强国企改革全过程监督。落实市管企业“六位一体”监督协同机制，强化对外投资管理，严控债务风险。

自三年行动方案出台以来，西姆国有经济研究院也承接了多家党委政府、集团企业的三年行动方案编制项目。

针对党委政府的国企改革三年行动方案，我们的侧重点是方案的落地时间节点和量化指标要求。尤其是梳理和完善各项政策的时间节点，比如各项清单、操作指引出台的时间等。另外，还要注意充分释放新一轮国企改革的既有经验，从多角度多维度出发，重在如何推广落实，以增强企业的活力和提高企业的竞争力。例如我们为江苏省某市设计的三年行动方案，针对该市的实际，在方案里提出“2021年，至少选择一家以上的市属企业全面落实董事会职权，包括经理层选聘权”等有了明确的时间节点和量化要求。

对于企业的国企改革三年实施方案，侧重点是“可衡量、可考核、可检验、要办事”四项原则。例如，我们在给青海省某农牧企业在起草国企改革三年行动实施方案的时候，以改革引领“布局优化和结构调整”。方案通过由普通种植业向高效养殖业的“结构调整”，也包括对于这一结构中养殖、加工、销售等产业链的商业模式设计和核心竞争力打造，在 “青海高原特色经济”上有所担当，完成国家西部大开发计划。

二、为什么单列混改？

政府工作报告中的第二句话，深化国有企业混合所有制改革。

国企改革三年行动方案中的重点任务包括了完善中国特色现代企业制度，推进国有经济布局优化和结构调整，积极稳妥深化混合所有制改革，健全市场化经营机制，形成以管资本为主的国有资产监管体制，推动国有企业公平参与市场竞争，推动一系列国企改革专项行动落实落地和加强国有企业党的领导党的建设等八个方面。

因此，第一句“深入实施国企改革三年行动”，其实已经包括了深化混合所有制改革的内容。

为什么还要单列呢？

笔者认为，主要有以下三大理由。

首先，深化混合所有制改革是国有企业本身的要求。我们知道，国有企业仍然因为自身体制机制的原因，存在一些亟待解决的矛盾和问题，比如一些企业市场主体地位并未真正确立，现代企业制度很不健全，国有资产监管体制有待完善等。面对日益激烈的竞争环境，需要通过深化国有企业混合所有制改革，引入或者参与非公经济，更有利于推动国有企业完善具有中国特色的现代企业制度，健全企业法人治理结构，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。

其次，深化混合所有制改革是多种所有制经济共同发展的要求。我们可以看这句话在政府工作报告中所处的位置。这段话的全文是：“促进多种所有制经济共同发展。坚持和完善社会主义基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。各类市场主体都是国家现代化的建设者,要一视同仁、平等对待。深入实施国企改革三年行动,做强做优做大国有资本和国有企业。深化国有企业混合所有制改革。”也就是说，国企改革最终的目的是要促进多种所有制经济共同发展，实现国有资本与非公经济的双赢。而达成这一目标的最好途径是混合所有制改革。

最后，深化混合所有制改革是完善中国特色现代企业制度的要求。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》中，关于深化改革部分，提出“激发各类市场主体活力。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体。加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有企业完善中国特色现代企业制度，健全管资本为主的国有资产监管体制，优化民营企业发展环境，促进民营企业高质量发展。”而中国特色现代企业制度正是混合所有制改革的理论基础，混合所有制改革则是中国特色现代企业制度的有效实践，互为补充，缺一不可。只有深入推进混合所有制改革，才能探索并建立中国特色的现代企业制度，从而最终实现多种所有制经济共同发展，激发各类市场主体的活力。

从历年政府工作报告也可以看出，混合所有制改革是每年必提的重点内容之一。比如2014年提出的是加快发展混合所有制经济，2017年开始，口径就变为了“深化混合所有制改革”，2020年和今年，更是连续强调要“深化混合所有制改革”。

历年政府工作报告中关于混合所有制改革的内容：

由此可见，混合所有制改革是此轮国企改革贯穿始终不可或缺的重头戏，是国有企业必须要坚持完成的改革任务。

三、混合所有制改革怎么干？

那么，对于国有企业而言，到底应该如何推进混合所有制改革呢？西姆国有经济研究院根据多年咨询经验，建议国有企业可以按照“四位一体”的操作模式来完成。

第一，设计混合所有制改革方案。一份完整的具备操作性的混改方案应该包括企业基本情况，混合所有制改革必要性和可行性分析，改革基本原则和思路，改革后企业股权结构设置，转变运营机制的主要举措，引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法，员工激励计划，债权债务处置方案，职工安置方案，历史遗留问题解决方案，改革风险评估与防范措施，违反相关规定的追责措施，改革组织保障和进度安排等一系列内容。只有通过科学周延的方案设计，才可以规避在具体操作过程中的各类改革失误和道德风险。这也是混合所有制改革能够成功的先决条件。

第二，设计引战商业计划书。现实中，国企员工大多在打造企业产品、改善生产工艺等方面兴致盎然、乐此不疲，但对于如何描述企业的商业模式和核心竞争力上往往是一穷二白，茫然不知。而引进战投，恰恰需要你在“和谁混、混什么、怎么混”这些商业模式相关的问题上，给投资者一个明确的答复。因此，引战的商业计划书就显得尤为重要。一份优秀的商业计划书，应当明确企业的战略方向与定位、商业模式和核心竞争力，引战后公司治理和市场机制，投资方向及资金用途等内容，给投资者一个投资你的理由。

第三，设计路演渠道与资源。根据32号令《企业国有资产交易监督管理办法》的要求，国有股权的转让或增资都需要在产权交易所公开挂牌，也就是我们常说的进场交易。在这里，产权交易所不仅仅是股权转让的交易场所，更是规范产权交易的法定机构。而国有企业也可以通过在产权交易所的挂牌，通过公开信息披露，吸引更多的投资者。比如上海联交所除了国企会员之外，还有很多民营企业会员。关注上海联交所的产权转让信息，如果有合适企业的股权转让，他们就可以通过联交所成交。另外，我们还通过地方经信局（厅）、工商联等平台发布引战信息。毕竟信息不对称是制约股权交易完成的瓶颈之一，丰富的路演渠道和资源，可以为国有企业寻求到更多的投资人。

第四，设计交易结构。近年来，西姆国有经济研究院利用自身的法律背景优势，在设计交易结构、防范交易风险方面，形成了自身的特色。也包括提供投资者遴选过程有关投资方式、管理模式、治理安排、违约机制、投后管理、动态调整等内容。

这“四位一体”的操作模式，通过设计方案、商业计划书、路演渠道、交易结构四大板块，全流程跟踪混合所有制改革的服务及落地，才能保证改革“改得对”，“改得稳”。

作者：徐怀玉