国有企业法人治理结构的相互制衡

法人治理结构是公司制企业建立的一种规范的领导制度，包括股东会（权力机构）、董事会（决策机构）、监事会（监督机构）、经理层（执行机构）四个组成部分（公司法规定，有限责任公司设股东会，股份有限公司设股东大会。本文所指股东会包括股东大会），其重要特征就是四个组成部分之间相互制衡：股东会制衡董事会和监事会，董事会制衡经理层，监事会制衡董事会和经理层。

这是一种在权力分立状态下的相互制衡，各个组成部分的权力既受到保护，又受到约束；各自既有相对独立的权力运用空间，又有权力运用的规则和程序，任何一部分都不可超越边界滥用职权。四个部分只有实现相互制衡，才能真正做到各行其职、各负其责、协调运转、有效治理。

当前，我国的国有公司（指国有控股或相对控股的有限责任公司和股份有限公司，不含作为特例的国有独资公司）法人治理结构还不完善，特别是相互制衡与规范要求仍有较大差距，直接影响功能和作用的发挥。

相互制衡扭曲及其成因

1.相互制衡扭曲

（1）股东会难以制衡董事会。股东会是权力机构，却难以行使权力。例如，股东会决定不了董事会人选，往往由上级部门提出，在股东会上“通过”。应当由股东会审议批准的投资计划、财务预算决算方案、增加或减少注册资本等重大事项，往往在董事会上就“一锤定音”。有些公司长时间不开股东会，由董事会代替股东会。有些公司“先天不足”，在成立过程中是先有董事会后有股东会、先开董事会后开股东会。

（2）股东会难以制衡监事会。股东会不仅难以制衡董事会，对监事会也难以制衡。例如，无法做到按照全体股东的意愿决定监事人选。有些公司定期召开的股东会没有审议批准监事会工作报告的议程。监事会名义上向股东会负责，实际上向董事会甚至经理层“负责”。

（3）董事会难以制衡经理层。董事会拥有决策权，经理层拥有执行权，但在实际中职责不清。例如，董事长既组织决策又组织执行，此时总经理相当于常务副总经理；总经理决策执行一起抓，此时董事长相当于名誉董事长，特别是有些公司董事长为兼职，不在企业“坐班”，更是如此；董事长与总经理权责交叉，应当由董事长组织决策的一些事项却由总经理组织决策，应当由总经理组织执行的一些事项，却由董事长组织执行。

（4）监事会难以制衡董事会和经理层。监事会与董事会是并立的机构，但实际上监事会的地位比董事会弱，比经理层更弱，难以对董事会和经理层实施有效的监督。

2.成因

（1）管理体制不完善。国有公司的管理体制转换不到位，原国有企业的管理模式仍在发挥作用，特别是所有者缺位问题未根本解决。上级部门虽然委托企业人员以所有者代理人身份经营授权范围内的资产，表面看所有者到位了，但是因缺乏必要的利益激励和风险约束机制，所有者代理人往往不能发挥其应有的作用。这种行政性的委托代理关系与股东会、董事会之间市场性的信任托管关系有很大的区别，实质上所有者依然缺位。在所有者缺位、缺失对所有者强力约束的情况下，企业经营者难以有效履行职责，甚至利用经营权过度投资或使用资产，以实现局部和个人利益的短期化、最大化。

（2）国有股比例过高。大多数国有公司由国有企业改组而成，国有股过于集中，影响了公司在更大范围接受股东监督。国有公司一般都有股东会，但国有股东可直接或间接控制股东会、董事会、监事会、经理层，打乱了相互制衡。保护中小股东利益的法规不健全，中小股东无法对大股东进行制约。在股份有限公司，外部董事或独立董事的产生方式及其权责没有明确的规定，很难起到制约大股东、维护中小股东利益的作用。

（3）董事会组成不科学。董事会成员多数为同一“家族”，缺乏中小股东代表和利益相关者代表。董事会成了“一言堂”，内部就缺乏相互制衡。董事长兼任总经理、董事会成员与经理层成员重合，这种做法混淆了董事会和经理层两种职能，造成“角色冲突”，使董事会对经理层的制衡作用大为削弱。

（4）监事会“虚而不实”。监事会的制度约束和定期检查、监督工作程序不完备。多数监事会成员是“企业内部人”，系董事长或总经理属下，他们的薪酬实际由董事长或总经理决定。多数监事为兼职，用在监事工作上的时间较少。

（5）激励机制未建立。激励与制衡相辅相成。目前，对经营者的激励还未真正做到待遇与绩效紧密挂钩。一些国有公司的薪酬模式是月度一部分、年终一部分，无论干好干坏，大体维持一个水准，上下波动不大，激励作用也不大。

相互制衡的原则

1.利益协调原则

股东会与董事会是委托和代理的关系，董事会与经理层是经营决策和执行的关系，他们的利益有共同处也有不同处，一旦利益失衡，经营者就有可能为追求自身利益而损害股东利益，因此需要平衡各方的利益关系。这种利益的设定方案，既能使各方利益得到合理的平衡，又能激励各方为寻求公司总体利益最大化而努力。利益协调还要考虑大股东与小股东、公司与相关方利益的平衡。

2.权利平衡原则

目前，国有公司“一股独大”的现象较突出，大股东可以利用所占较大比例的表决权为自己的利益服务，控制着公司的经营权，造成公司内部权力制衡失效，损害了小股东的利益。因此，要避免大股东掌握绝对的权力，设计股权分配既要考虑中小股东对大股东的约束力，还要考虑董事会和总经理的有限权力，避免董事会凌驾于股东会之上、总经理凌驾于董事会之上。

3.适度制衡原则

制衡失效，公司的运行就会背离股东的意志，侵害股东的利益；而制衡过度，又会使经营者缩手缩脚，不能在瞬息万变的市场果断决策而丧失时机，给公司带来损失。因此，制衡必须适度。例如，投资决策宜多听取大股东的意见（与大股东利益关系更大）；分配决策宜多听取中小股东的意见（防止中小股东利益受损）；公司效益快速增长时，对投资加以制约（防止投资过热）；公司效益下滑时，对分配加以制约（分配与绩效挂钩）。

理顺相互制衡关系

1.明确国有股代表

国有股代表不明确，国有资产经营责任就难落实。因此，要明确究竟谁是国有股代表，就要从管理体制入手，深化国有资产管理体制改革，探索国有资产管理新模式。各级政府的“国资委”可下设与行政职能分离的按行业划分的投资集团（公司），这些投资集团（公司）与旗下各国有公司没有行政隶属关系，只有股权关系，在“国资委”监管下，作为各国有公司的国有股代表，行使股东权利、承担股东责任。出任国有股东的个人，不仅应有较强的政治责任感、经营管理能力，而且要与公司利益密切相关，使其职能到位、责任到位、利益到位，从而促进国有股所有权行使的规范化、独立化、人格化。

2.减持国有股

降低国有股持股比例，可避免“一股独大”，有利于股东之间相互制衡。国有公司在保持控股或相对控股的情况下，应尽可能降低持股比例，这样不仅能为法人治理结构发挥制衡作用奠定产权基础，而且可多渠道融资，吸收民资、外资等各类资本，增强国有资产的辐射带动力和影响力，扩大资产经营规模，提升竞争力。

3.切实发挥股东会的作用

股东会对公司重大问题，应行使审议权、表决权、批准权；对董事会和监事会人选及其薪酬，行使决定权；在决定公司重大事项时，应充分考虑中小股东的意愿、维护中小股东的利益。例如，重新设计股东会表决制度：根据表决事项的重要程度与股权结构的具体比例，有的事项可定为超过1/2股权的代表同意为通过，如投资等方案；有的事项可定为超过2/3甚至更多股权的代表同意为通过，如分配等方案。股东会还应掌握对董事会的主动权，让董事会按股东会的意愿行事，而不是相反。

4.加强董事会建设

董事会组成既要体现各方的利益，又要便于组织协调；既要有多元化背景，又要有较强的互补性，可由执行、非执行、外部董事三部分组成，中小股东代表应占有合理比例。按法人治理结构的要求，董事长不兼任总经理，董事会成员不在经理层兼职。

5.落实监事会的职责

监事会应坚持工作主线——向股东会负责，对董事会和经理层实施监督，定期或不定期向股东会报告工作。监事会主席可由“企业外部人”担任，便于对“企业内部人”进行监督。提升监事会在公司中的地位和作用，可通过修改公司法或公司章程的有关条款，探索监事会召集股东会的方式。因为股东会审议的事项主要是关于董事会的，董事会召开股东会削弱了股东会对董事会的制衡作用，而监事会召开股东会既可克服这个弊端，还可充分发挥监事会的作用。

6.完善经营者激励与约束机制

（1）完善选拔聘用制。经理层人员由董事会决定聘用，这一用人权应还给董事会，让董事会行使对经理层的选拔聘用权。

（2）完善年薪激励与约束制度。经营者的年薪可由基本年薪、目标年薪、超额年薪三部分组成：月度发放基本年薪，年终根据目标完成情况发放目标年薪，根据超额完成任务情况发放超额年薪。

（3）完善持股激励与约束制度。经营者有区分地持有股权，将其利益与股东利益捆在一起，与公司利益紧密挂钩，促使经营者为公司发展积极行使职权、履行职责。