新能源迎重大利好！‘十五五’碳排放双控定调，地方考核制度即将实施

2024年上半年，随着碳达峰和碳中和目标的稳步推进，一系列相关政策密集出台。8月，影响未来五到十年经济社会发展全面绿色转型的重要顶层设计文件也正式发布。

近期，国务院办公厅发布了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》），明确分三个阶段建立碳排放双控制度体系：第一阶段，从现在到2025年，重点完善地方、行业、企业和产品的碳排放统计核算体系，提高“双碳”相关的计量、统计和监测能力；第二阶段，进入“十五五”时期，全国范围内将实施碳排放双控制度，主要以强度控制为主，辅以总量控制；第三阶段，在碳达峰后，将调整和优化碳排放双控制度，以总量控制为主，强度控制为辅。

厦门大学管理学院中国能源政策研究院院长林伯强在接受《华夏时报》记者采访时指出，与此前的“能耗双控”相比，“碳排放双控”最大的变化在于转向碳排放的总量和强度控制，非化石能源将不再受限制，这实际上是对新能源发展的鼓励。

明确“四梁八柱”

过去两年里，围绕实现“双碳”目标，高层多次表态，强调未来要推动能耗双控向碳排放双控转变。

2021年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要将碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局；2022年10月，党的二十大报告指出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度；2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，提出了有计划、分步骤推动制度转变的工作安排和实施路径；近期，党的二十届三中全会进一步要求，建立能耗双控向碳排放双控全面转型的新机制。

此次《方案》的发布，首次全面系统地阐述了碳排放双控的制度框架，并明确到“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展的约束性指标。在指标安排方面，初期将综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业的控排减排责任。

林伯强指出，早期在实行“能耗双控”期间，中央政府和地方政府之间存在一个指标讨论的过程。指标的制定和分解不能一刀切，每个地方政府可能都有其特殊情况，因此从“十五五”时期开始实施符合实际。

中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任张英健、处长木其坚在解读文章中也指出，《方案》虽然提出了三阶段目标，但并不意味着要等到“十五五”期间才开始实施。实际上，根据《方案》的工作安排，到2025年底，各项基础工作必须全面完成，因此今明两年的任务非常艰巨。各地区、各部门应意识到，《方案》并不是2025年以后的工作预告，而是当前就要立即行动，应当以紧迫感推进相关工作，确保《方案》任务加速落实。

纳入地方考核

除了明确目标外，《方案》还提出了6项重点任务，包括完善碳排放相关规划制度、建立地方碳排放目标评价考核制度、探索重点行业领域碳排放预警管控机制、完善企业节能降碳管理制度、开展固定资产投资项目碳排放评价、加快建立产品碳足迹管理体系。

其中，《方案》强调要推动省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度进行碳排放情况分析和目标预测，并加强与全国碳排放权交易市场的协同。到2025年底，指导各地区开展碳排放预算试编制工作。“十五五”时期，将根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整。“十六五”时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算的全流程管理。

伦敦证券交易所集团碳分析师宋雨彤在接受《华夏时报》记者采访时指出，将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，并建立地方碳排放目标评价考核制度是此次政策的一大亮点。此外，《方案》明确全国碳市场的调控作用，这表明到2035年前，碳市场将在国家碳排放控制中占据重要地位，尤其是在后续总量控制为主的时期，碳市场将在帮助企业减碳方面发挥更大作用。

据《华夏时报》了解，目前我国已确定了8个碳排放双控先行探索地区，其中内蒙古和山东今年已经发布了相关试点方案。内蒙古明确了“重点控制化石能源消费”的方向，在节能目标评价考核、节能形势监测预警、项目节能审查、地区用能预算管理、重点企业用能管理等方面全面落实“原料用能和可再生能源消费不纳入能耗总量和强度控制”政策。而山东则提出要加快推动能源绿色低碳转型，到2025年，全省能源结构进一步优化，新能源和可再生能源发电装机将达到1.2亿千瓦以上，为“十五五”碳排放双控打下坚实基础。

重点行业预警

《方案》还提出要探索建立重点行业领域的碳排放预警管控机制。一方面将开展电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等重点行业的碳排放核算；另一方面，对碳排放增长较快的行业领域进行预警，并视情况采取严格审批新项目、从严管理全国碳排放权交易市场、以及重点用能和碳排放单位的严密管理等措施。

兴业证券的研报指出，《方案》特别提到了“全国碳排放权交易市场从严管控”，这意味着纳入碳市场的控排企业将面临履约压力，若碳配额减少，这些企业可能需要额外购买配额来满足履约要求，进而增加运营成本。因此，控排企业为了降低履约成本，需要尽力减少碳排放，同时提高生产效率。

除了已经纳入全国碳市场的电力行业外，其他几个行业也是碳市场扩容的优先选择对象。根据了解，今年以来，这些重点行业已经陆续出台了多个节能降碳行动计划：6月7日，发改委等部门印发了《钢铁行业节能降碳专项行动计划》《炼油行业节能降碳专项行动计划》《合成氨行业节能降碳专项行动计划》和《水泥行业节能降碳专项行动计划》；7月15日和23日，又发布了《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》和《电解铝行业节能降碳专项行动计划》。

国家节能中心主任刘琼、碳达峰碳中和政策研究处处长王侃指出，重点用能和碳排放单位需强化碳排放管控意识，积极承担节能降碳的社会责任。将碳排放管理要求全面纳入企业管理制度，建立内部考核评级等激励约束机制。加强节能降碳技术创新应用，‌积极开发使用可再生能源，开展产品碳足迹认证，形成绿色低碳的能源和产品结构。中央企业和龙头企业应发挥引领作用，‌参与制定碳排放国家标准和行业标准，不断提升企业的绿色低碳国际竞争力。

信息来源：华夏时报