“十四五”规划编制的重点与技巧

目前,国家、省、市等各级政府已经推进“十四五”规划的前期重点课题研究工作。我近年来撰写并出版《政府规划编制指南》、《全流程规划》、《新时代乡村振兴规划编制与案例》、《新时代区域发展战略》等专著,详细阐述了规划编制模型、五年规划纲要(特别是十三五规划)编制体系、总体模型、编制架构、撰写技巧和实施思路等,介绍了大量案例。

“十三五”期间,笔者带领研究团队,调研并编制了北京市通州区、山东省聊城市、威海市、东营市、潍坊市、济南市等各类规划,以及河北省保定市、广东省、海南省、贵州省等地区或城市的五年规划纲要或园区规划等。相关规划专著和规划编制案例对于指导和参与各地区“十四五”规划的课题研究和“十四五”规划编制具有较强的理论和实践指导作用。2019年,国家各部委智库,特别是发改委系统积极开展了国家层面的“十四五”规划编制前期研究,今年以来,我参与了国家部委的新旧动能、高新技术等产业研究、规划定位和政策研究会议,与研究团队一起,重点组织开展了各地区“十四五”规划编制模型与架构、实施路径等前瞻思考、模型创新和规划前期课题的研究等工作。

 “2019年,我国经济进入了高质量发展的新阶段,各地区机遇与挑战并存,发展的压力和挑战比以往任何时候更加复杂多变。各地区面临的国际环境、国内经济形势总体向好,但是稳中有变。不同地区有不同地区的痛点和挑战,也有“十四五”需要直面和解决的难题。

从“十四五”规划的编制背景和经济趋势对于规划编制的要求看,各种问题和矛盾聚集,经济转型的阵痛与新动能培育的困惑交织在一起,需要专业化的梳理脉络,逐步清理经济政策,明晰规划思路,找准问题焦点,有的放矢,才能编制高水平的“十四五”规划纲要。同时,需要做一些前期课题和专项研究。

“十四五”规划纲要的编制与实施,跨越我国经济发展的重要时期,是我国建国70周年的新延续和新起点,也是各地区高质量发展的进行时和新长征,有必要投入更多的精力和财力去研究,去探索,去提炼,去创新。以前瞻、系统、专业的前期课题研究和“十四五”规划纲要指导实践,引领各地区发展与改革创新。

初步归纳,各地区编制“十四五”规划纲要,应该把握的十大重点,如下:

一是,经济社会的主要矛盾和关键指标。这是“十四五”(2021-2025年)规划纲要的重点内容,也是各地区“十四五”规划前期课题研究的焦点和痛点。“十四五”(2021-2025年)期间,GDP增速、财政收入增速、生态发展目标、居民收入目标,以及投资规模等,都需要研究和确立。总体看,“十四五”规划期间,各地区GDP增速多数应该在5%-9%之间,少数地区可能出现某些偏离。

二是,经济问题和结构性矛盾。这是规划编制的主线和重点,也是促进各地区高质量发展的前提。要聚焦痛点和关键问题,高效率的推进各项工作。“十四五”时期,各地区生态建设、产业优化、科技创新、居民就业和增收、乡村振兴、基础设施建设和对外开放等有可能是规划辫子的研究重点。

三是,宏观环境和开放机制。这可能是“十四五”规划研究和着墨的重点与痛点。尤其是中美贸易及相关影响、国际合作与产业开放,农业问题与城乡融合等,需要聚焦研究并提出发展思路。

四是,产业发展与生态保护。这可能是“十四五”规划的重点内容之一,也是需要提出新思路、新机制、新业态的重点关注领域。

五是,乡村振兴与可持续发展。中央高度重视乡村振兴工作,这也是“十四五”规划着力解决的重大战略性问题。

六是,教育文化与健康医疗。如何立足新时代,推动教育体制改革,减少居民教育负担,如何提高文化产业化,探索健康医疗普惠制和开放发展也是“十四五”规划的重点。

七是,公共服务和兜底保障。这一直是五年规划的关注点,也可能是“十四五”规划的重点,目标将会更高,措施将会更实,考核将会更严格。

八是,科技创新与高质量发展。这可能是“十四五”规划要持续探索和积极推动的重大话题。

九是,国防建设和我国台湾问题。在当前复杂多变的形势下,国防建设将更加精准和现代化,我国台湾地区的和平发展也是全国人民包括台湾同胞普遍关心的重大课题。

十是,党的集中统一领导、组织和队伍建设等问题。这可能是“十四五”规划前期研究和规划的重要内容。

聚焦上述问题和关键环节,积极提炼规划模型和目标测算,选择部分省市县、重点地区、城市和产业园,共同开展“十四五”规划前期课题和产业研究,形成专题报告,共同探索编制各地区、各园区的“十四五”规划纲要。为编制好地方“十四五”规划纲要,可以采取如下七大编制技巧:

一是,“多规合一”与各规划的融合。特别是推动“十四五”规划目标、文稿编写与城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化旅游资源、社会事业等各类规划的衔接,确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数相对一致与融合。

二是,抓住核心和主线。以人民、政府和社会的额主要需求和核心问题为导向,保持清醒的规划调研和规划编制思路。以党的十九大报告、习近平新时代中国特色社会主义思想,党中央、国务院的战略部署为指针,以人民为中心,以不断满足人民群众对美好生活的更高需求与不平衡不充分发展的矛盾为主线,任何时候不能偏离这一主线和出发点。

三是,因地制宜且突出重点。基于国家战略和中心任务,以人民为中心,突出本地主要问题、矛盾和人民群众的更高需求,突出优势,聚焦资源和力量,差异化编制规划并形成重点支撑。同时,要加强组织领导,实施一把手工程,政府主要部门牵头,建立规划编制调研和沟通机制,加强高端智库与各级政府的沟通对接,多方参与协调,主动调动社会的力量和积极性,共同编制好本地区的“十四五”规划文本。

四是,前瞻且可操作。规划编制要舍得投资,要形成规划编制专班,要引进和发挥高端智库的能力与作用,引进高水平规划编制团队和理念。各地区、各城市编制“十四五”规划,既要接地气,又要高大上,要有国际视野和开放性。要突出政策性、先进性和实操性,杜绝措施空洞、路径不符合实际,目标偏离地区需要,或者没有可落地的措施等。

五是,体现“四个度”。可以借鉴和运用我院独创的“345”模型(具体可关注微信公众号“国合城市研究院”),全面突出“十四五”规划的高度、宽度、亮度和精度。要通过规划编制和系统引领,提高本地区、本城市的决策定位、实践指引、社会发展和产业聚集能力。

六是,文稿“五性”尺度。增强规划的前瞻性、系统性、规范性、层次性和操作性(五性标准)。要筛选和引进一流智库和规划编制团队,采取科学、前瞻的规划编制思路、总体模型和分析方法,严格规划编制质量控制和沟通流程,以高标准、专业性和高质量,撰写、论证并形成“十四五”规划纲要的前期课题研究,以及本地区“十四五”规划纲要。要政策匹配、语言规范、层次清晰、言之有物,要具有创新开放的理念,规划文本要体现前瞻性、规范性、系统性、层次性和操作性(“五性”标准)。

七是包容引领。“十四五”规划编制与实施不单是本地区的事情,也不只是政府自己的事情,它涉及到全体人民和所在地区,涉及面广,影响深远。规划的编制和谋篇要国际标准,世界眼光,要能够统筹国家和上级要求,兼顾国际国内形势,立足本地优势,具有挑战性和竞争性,要与国际环境,国家、上级和本地区的各类规划,与资源环境相衔接,充分发挥“十四五”规划纲要对本地区经济、社会的统筹、引领、协调与推动作用。

文章已完